本文通过梳理软件开发类项目特点，提出了软件开发服务项目采购需求编制的原则，介绍了采购需求编制需要考虑的内容，并提供了部分示例，给出了采购人加强采购需求编制管理的有关建议。
一、引言
日前，财政部发布了一则政府采购行政裁决指导性案例，某大学公开招标采购车辆识别系统，该系统需要与该校原系统进行对接，但未公布需要对接系统相关信息。财政部在处理供应商的投诉时认为，供应商需了解现有系统接口的具体要求，并根据接口工作量评估相关费用，但招标文件并未明确现有系统接口的具体信息。因此，财政部认定中标结果无效，责令重新开展采购活动，并责令采购人就采购需求编制问题限期改正。这是一则典型的由于采购需求编制不完整导致供应商质疑和投诉的案例，根据财政部投诉处理决定，采购人不仅需要重新开展采购活动，而且还要为采购需求编制问题限期整改。
二、采购需求编制中存在的问题
上述案例启示我们，采购需求编制在政府采购活动中有重要作用。笔者通过对采购需求编制过程进行梳理，发现主要存在以下几方面问题。
1.认识不足
采购人作为招标采购活动的主体，在具体操作和实施采购活动过程中，对编制采购需求工作的重要性认识不足、不到位，未真正认识到采购需求编制在采购活动中的重要性。
2.知识不够
采购需求编制需要全面了解项目的整体情况，同时又要熟悉采购法律法规相关要求，实际操作过程中，存在采购人对有关要求不了解、了解不透，不清楚如何编制采购需求，更不清楚如何编好采购需求的情况。
3.需求编制不完整
这类问题的存在会导致供应商无法响应需求，又容易在日后合同签订过程中造成被动。如软件开发项目缺少性能、安全等一些非功能性需求，未明确需要对接系统的信息；数据分析类项目中缺少现有系统描述，或者描述不全面，无数据量、数据源、接入数据等重要内容。
4.需求不合理
编制的需求不符合项目实际，如涵盖大量功能模块的全新软件开发项目，项目建设周期要求在20日内，不符合软件开发实际；需求编制中的一些非关键、非必须项设置严格响应要求等。
5.不合规
采购需求编制、公示等不符合法律规定，采购需求存在歧义、采购需求描述前后矛盾等。
以上问题的存在，易导致供应商询问、质疑、投诉的情况，不仅严重影响了政府采购效率及采购人项目进展，导致政府采购活动延期，甚至造成项目废标或重新组织采购的情况。
三、如何有效编制采购需求
参考财政部指导案例，笔者下面结合H省扶贫资金动态监控系统开发服务项目，以软件开发类服务项目为重点，探讨如何做好采购需求编制工作。
采购需求编制是政府采购活动的“源头”和基础，是政府采购活动顺利开展的根本保障，是评分办法设置评审因素的出发点和重要依据，是签订合同的重要内容。《政府采购法》及其实施条例等要求采购人在政府采购活动中应当科学合理确定采购需求，采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。在采购需求编制的过程中，采购人负责组织确定本单位本部门项目的采购需求，如果采购人委托代理机构编制采购需求，在签订委托代理协议的前提下，根据约定由代理机构编制采购需求，采购活动开始前，采购人需要对采购需求进行确认。
软件开发类项目是政府采购的重要内容，在政府服务采购中占较大比例。通过对软件开发类项目进行分析，介绍采购需求相关规定和要求，便于采购人在采购需求编制过程中做到“有的放矢”。
1.软件开发服务项目特点
根据财政部发布的政府采购品目分类清单，软件开发服务包括通用应用软件、行业软件、嵌入式软件及信息安全软件开发服务，此类项目主要有以下特点：一是专业性强。软件开发涉及业务管理和信息技术知识，综合性、专业性很强，既要掌握很强的业务管理相关的政策、理论和管理知识，又需要了解专业的信息化技术，同时要将业务与信息技术两者有机结合。二是系统性强。从软件开发过程来看，涉及需求调研、设计、开发、测试、试运行、验收、运维等多个流程，系统连贯性很强。三是复杂度高。项目涉及面广，包括网络、硬件、服务器、终端、兼容性等内容，从底层支撑到上层应用多个层级。四是质量要求高。采购人对开发软件的可靠性要求高，需要确保系统可用性、不间断性。五是升级迭代快。一方面由于业务需求的不断增加，在原系统开发基础上需要进一步升级完善，另一方面云计算、人工智能、区块链等新技术的应用和发展，需要不断进行软件适应性改造。
2.采购需求编制的原则
（1）按照预算。严格按照项目预算编制采购需求，在采购预算范围内组织政府采购活动，强化采购预算的约束力，严禁超预算编制需求。坚持先预算后采购，严格按照编制的政府采购计划实施，确保按计划组织实施。
（2）合法合规。依法编制采购需求是确保顺利开展政府采购活动、确保软件开发质量的重要保证。采购需求编制要依据政府采购相关法律法规，执行相关标准规范，遵循采购单位有关规定。
（3）完整准确。采购需求需要涵盖项目要求的全部内容，既包括功能性需求，还包括非功能性需求，确保需求的完整性。采购需求描述时语言表达要清晰准确，文字描述与图表内容一致，无歧义和前后矛盾的地方，如果需求描述能够量化的，尽量将需求内容进行量化。
（4）符合实际。根据项目特点和实际采购需求编制，不在采购需求中编制与项目无关的内容，设定要求、技术参数指标应符合所需实现功能要求。
3.软件开发服务项目采购需求内容
软件开发服务项目采购需求涉及总体情况、建设需求、功能设计、标准技术性能要求、项目实施、安全、培训实施等方面。下面以H省扶贫资金动态监控系统开发项目为例进行介绍，该系统通过汇聚全省扶贫资金相关数据，融合财政外部数据，实现对扶贫资金预算分配下达全流程监控和风险监控。
（1）项目总体情况，包括项目概况、建设目标、建设需求、系统使用范围等。项目概况对项目进行总体描述，介绍项目的背景和有关要求，系统建设基础包括系统现状介绍、现有网络、硬件等基础环境情况。建设目标整体包括达到的目标，实现的成效等，系统使用范围包括使用对象、支撑用户数，开发用户数，系统数据量等。
（2）建设需求。根据项目实际，设置涵盖项目所有的需求，这一部分是采购需求编制的主要内容。以扶贫系统为例，建设需求涵盖了系统需要实现的功能，包括总体概览、流程追溯、易地扶贫搬迁、风险监控、统计分析、项目资金对接及智能检索，总体概览分为总体情况、分科目展示、分市县、分部门、预警等情况，流程追溯包括7个维度展示，含分处室、分市县、分部门、涉人、涉企、专户、多维追溯等。承载以上功能所属的数据与产品，需要与现有预算执行、财政专户级一卡通系统对接，明确预算执行系统需要指标分配、用款计划下达、资金支付、支付清算等业务数据，接入数据方式的频率等。
（3）系统功能设计。项目所包含的功能模块，分为子系统、子模块及相互之间关系等。如果涉及系统或接口对接，需要写明接口信息，对接数据项等。每个功能模块可以按照“功能点”介绍，包括输入输出、界面展示、页面布局、风格等。如扶贫系统的指标智能检索模块，用户输入指标文号、项目名称等关键信息，通过全文检索，对涉及该文号、项目名称所有资金安排、支付情况进行展示，提供多种风格，终端显示及大屏展示等。
（4）标准规范要求。明确软件开发需要遵循的相关标准规范要求、体系框架，确保符合相应的行业标准、技术标准和数据规范。
（5）技术要求。软件开发服务项目技术要求涉及部署模式、系统架构、开发部署环境、软件要求等。部署模式分为集中部署、分级部署及混合部署等。系统架构可以分为B/S架构、C/S架构、CSS架构。开发环境包括开发语言、JDK版本等。部署环境包括网络环境、操作系统、数据库、终端操作系统、浏览器及兼容性支持程度。软件要求包括业务模块封装，内外部服务调用，软件应用的可维护性、维护便捷性，可扩展性和可视化界面等。因为软件开发新技术更新快，所以要确保系统采用先进的技术路线，确保几年内技术不落后、不退役。
（6）性能要求。包括处理响应时间、吞吐量（支持最大在线用户数、并发数）和稳定性要求（无故障率，平均故障时间）。
（7）项目实施与服务要求。对项目建设过程要求，涵盖调研、设计、开发、部署、测试、培训、试运行、上线、验收等软件开发全过程。一是时间进度要求，明确系统建设工期。二是开发团队要求，对软件开发人员要求，包括人员数量、能力、经验、分工等。三是风险管理及质量管理要求，描述软件开发风险防控和质量保障，对开发过程中可能存在的风险进行分析并提出相应的应对策略；保证软件开发质量，以及出现BUG修复，修复时间要求等。四是信息化监理要求，是否执行信息化监理要求。五是项目验收要求，包括验收时间、方式、程序等内容。六是售后服务要求，包括软件免费运维期，运维方式、运维人员要求、服务内容。同时需要在售后服务中对系统升级进行明确，允许在一定范围内需求调整。
（8）系统安全方面。包括第三方测评、信息安全等级保护、密码管理及源代码审计等有关要求。安全对软件开发服务项目至关重要，直接影响到后续系统正常访问，采购人可以根据实际，明确第三方测评要求，如系统上线前通过有资质的第三方对系统的测评。落实国家对信息系统保护等级有关要求，确定系统保护等级，系统根据对应等级要求开发。配合做好等级测评，根据测评结果进行系统整改。对于安全要求高的项目，可以要求对源代码进行审计，确保程序及源代码无漏洞，无后门。落实密码管理有关要求，同步规划建设密码保障系统并定期进行评估等。
（9）培训服务要求。包括培训目标、培训方式、培训对象（人次、地点、范围）、培训材料及培训讲师要求。
（10）其他要求。一是知识产权要求，需要明确知识产权所属、源代码、项目文档要求，避免软件开发受到第三方提出的产权诉讼问题。二是严格保密要求。软件开发服务项目涉及大量的信息和数据归集，如身份证号、住址、联系方式等个人隐私或敏感信息，采购需求中约定开发过程中所有资料、文档、数据保密要求，签订保密协议，约定违法规定处理等。
（11）项目绩效方面。绩效在项目管理中的作用越来越重要，在采购需求编制过程中需要考虑绩效的要求，包括产出指标、效益指标、满意度指标等。
四、加强采购需求编制的建议
1.重视采购需求编制
科学合理确定采购需求是确保软件开发质量的基础性工作，是规范政府采购活动的重要保障。采购人在招标采购活动中，要充分认识采购需求编制工作的重要性和面临的新形势新要求，把需求编制作为一项基础性工作纳入日常项目管理中。加强对法律法规学习，进一步提升采购单位编制采购需求工作能力和专业技术水平。
2.强化采购人主体责任
编制采购需求是采购法律法规规定的采购人应该履行的职责，采购人要在政府采购活动中切实增加担当意识、责任意识，要明确采购需求编制主体责任，做好需求编制工作。加强内部控制管理，建立健全工作机制，研究制定需求编制管理办法，明确采购需求确定的业务流程，建立运转高效、职责清晰的采购内部运行环境，严格执行编制采购需求程序。
3.强化采购需求管理
采购人应统筹本单位工作实际，加强采购需求研究，通过组织调研、同类项目参考、市场调查、专业论证咨询、征求意见、内部会商等多种方式确定采购需求，细化软件开发服务需求各项内容和要求，确保软件需求准确完整。加强对采购需求编制标准化研究，提高同类项目需求编制的科学性。
4.充分论证采购需求
采购人可以根据项目特点，邀请专家或第三方机构对采购需求进行论证，根据专家意见进一步修改完善。对于社会关注高、公益性强的项目，对采购需求进行公示，征求社会公众和潜在供应商的意见建议，充分运用市场竞争的方式推进采购需求编制工作。
5.严格落实采购政策
遵循国家、行业、部门制定的标准，加强政府采购政策执行管理，进一步增强依法编制采购需求能力，确保采购需求符合国家法律法规规定，落实政府采购促进中小企业发展等政策要求，落实软件正版化和知识产权保护要求，确保需求编制依法依规。