住房公积金受委托银行通过招标方式确定,不仅提高了住房公积金制度运行的透明度,而且提升了住房公积金管理水平,实现资金保值增值及服务质量提升。目前，多个城市正在开展住房公积金招标试点，通过组织公开招标确定公积金受托银行，积累了许多成功经验，也存在不少问题，需要在实践中不断完善，并在全国范围内加快推进这一制度。本文通过总结当前各地对住房公积金受托银行实行招标试点的实践探索，对推进住房公积金受托银行招标工作提出建设性建议。
当前，金融市场化的步伐不断加快，银行对公存款利率浮动空间提高，各商业银行为争取住房公积金存款展开了激烈竞争。面对这一新常态，为了确保住房公积金保值增值，加强住房公积金管理中的廉政风险防控，对住房公积金受托银行实施招投标制度成为住房公积金管理工作发展的必然趋势。目前，住房城乡建设部已经起草了《住房公积金受委托银行招投标管理办法(征求意见稿)》和《操作指引(征求意见稿)》，从国家层面明确提出住房公积金受托银行必须通过公开招标的立法思路。为加快推进张家界市住房公积金受托银行实行招标制度改革，笔者对湖南省及张家界市多个住房公积金管理部门、相关银行展开广泛调研，听取各方面对住房公积金受托银行实施招标制度的意见与建议，形成此文。
一、住房公积金受托银行实行招标制度势在必行
住房公积金招标是指住房公积金管理机构在确保住房公积金归集、提取、贷款发放、会计核算等业务正常开展的前提下，将闲置的住房公积金存款和增值收益存款（简称资金），通过招投标方式择优选择确定资金存放银行的管理行为。对受托银行实施招标，让住房公积金存管行为在阳光下运行，对住房公积金管理工作具有十分重要的意义。
（一）住房公积金保值增值的需要
随着住房公积金政策深入人心，职工对缴存住房公积金的意识越来越高，缴存住房公积金人数越来越多，住房公积金资金规模不断扩大。以湖南省为例，归集住房公积金余额、贷款余额每年都以20%的速度增长，2011年全省住房公积金余额601.18亿元，2015年增长到1212.94亿元，四年时间翻了一番（见表）。
在住房公积金缴存规模日益扩大的背景下，如何使住房公积金既能保障广大职工的购房需求，又能实现保值增值的需要，成为各级住房公积金管理部门必须思考的课题。过去，住房公积金存款利率长期维持在很低的水平，甚至赶不上通货膨胀的增长速度。2015年，国家将存款利率上浮空间扩大到1.3倍，金融机构自主定价的空间进一步扩大，这意味着公积金管理部门与受托银行协商确定存款利率成为现实可能，通过招标适当提高住房公积金存款利率，将实现住房公积金资产的保值增值。
（二）防范和化解住房公积金廉政风险的需要
随着住房公积金资金规模的不断扩大，住房公积金存款成为各商业银行竞相竞争的“香馍馍”。为了获取更多的住房公积金存款资源，许多银行通过找领导、找职能部门进行“说情”或行政干预，有的公积金管理部门负责人违规确定受托银行，为住房公积金管理埋下了廉政隐患。据统计，近年来住房公积金管理系统共发生违纪违法案件66起，涉案人员105人，其中61人为公积金中心主任或副主任，其中，问题最严重、影响最恶劣的是湖南郴州“李树彪案”和江苏徐州“庄玉斌案”，涉案金额高达数亿元。因此，对住房公积金受托银行实施招标，让更多的银行参与竞争，排除管理过程中的行政干预和“权力寻租”，既保障了资金安全，又降低了廉政风险。
（三）提高住房公积金管理科学化、精细化水平的需要
在传统管理模式下，住房公积金管理部门既是运动员又是裁判员，在各大商业银行“说情”之下，住房公积金管理部门不得不采取分散存放的权宜之计，有的地方住房公积金存放银行甚至多达100多家，不利于发挥公积金的规模效益，也无法实现公积金管理的科学化、精细化。通过公开招标，受托银行将服务要求、标准、职责、权利、义务以及相互提供支持的具体事项写入委托协议，使住房公积金管理部门和银行双方的责权利得到进一步细化。受托银行为了兑现承诺并求得发展，一般都会派出专人从事住房公积金业务管理与服务，要求工作人员学习掌握住房公积金政策法规、规章制度、业务知识和工作流程等，提高公积金管理和服务方面的能力；实行招标管理后，住房公积金管理部门从日常的缴存、贷款业务中解脱出来，将主要精力用在内部管理和监督上，有利于提高住房公积金管理的科学化、精细化水平。
二、当前各地对住房公积金受托银行实行招标试点的实践探索
随着原有住房公积金管理模式弊端不断地暴露，国家住建部门鼓励各地开展住房公积金受托银行招标试点工作。目前，全国各大中城市都在开展住房公积金受托银行招标试点工作，成立了招标试点工作领导小组，印发了《公积金受托银行招标试点工作实施办法》，特别是深圳、焦作、长沙等最先开展试点的城市，积累了许多成功经验。
（一）主要做法
1. 组织公开招标。住房公积金招标有两种形式，一种是自主招标，以深圳市为代表。2010年，深圳市启动住房公积金受托银行的招投标工作。招标工作由深圳市住房公积金中心负责组织，自行招标，邀请国家住建部以及省、市财政、审计、纪检委等部门的领导和专家参与，评标委员会专家从市财政专家库中随机抽选，现场评议，现场开标。另一种是委托招标，以焦作市为代表。2013年，河南省住建厅把焦作市住房公积金管理中心招标工作列为全省试点，成立了公积金受托银行招标工作领导小组，委托市公共资源交易中心进行住房公积金公开招标。市住房公积金管理中心与市公共资源交易中心双方签订委托招标代理协议，明确委托方和受托方各自的权利义务、工作对象和工作方法、职权范围、服务标准、违约责任以及其他事项；在招标过程中，招标人可以依法在不影响受托人工作的前提下，对受托人的工作进行监督。长沙市也是采取委托招标方式，将住房公积金招标纳入市政府统一采购招标序列，由政府采购中心选择招标评委，标书以市住房公积金管理中心为主制定后，交由市招标办密封保管，标书内容包括利率、手续费、责权利、服务等，招标工作结合每年对受托银行的考核，每四年进行一次。
2. 确定竞标银行资格。竞标银行一般需要持有国务院银行业监督管理机构核发的金融机构法人许可证或经营金融业务许可证和工商行政管理部门颁发的营业执照；依法开展经营活动，近三年内在经营活动中无重大违法违纪记录；财务稳健，资金充足率、不良贷款率、拨备覆盖率、流动性覆盖率、流动性比例等指标达到监管标准；内部管理机制健全，具有较强的风险控制能力，近三年内未发生重大违约事件。深圳市按照资产规模在1000亿元以上、连续四年无亏损经营、市内营业网点在20个以上、总行拨备覆盖率至少达到150%以上的标准，确定中国银行、建设银行、工商银行、交通银行、招商银行、平安银行和深圳发展银行等7家银行参与竞标，最终决定３家银行办理住房公积金业务。焦作市对原来承办住房公积金业务的12家银行进行招标，通过招标，将受托银行调整为4家归集银行和4家信贷银行。长沙市通过筛选，确定了工行、建行、农行、交行、长沙银行和农村信用社6家金融机构进行招标试点，农村信用社作为参与住房公积金归集业务的金融机构，以占据县域公积金业务的优势和自身实力，跻身其中是长沙的一大特点。
3. 合理制定评标方法。深圳市委托专业机构，制定了综合评标法，包括技术标和商务标两部分。其中，技术标占80%，主要考察投标银行的技术响应性、系统可靠性、系统关键问题解决情况、项目管理、培训、项目保障等情况；商务标占20%，主要考察投标银行的资质认证、财务状况、履约能力、售后服务能力等。由评标委员会成员根据投标银行递交的投标资料及文件进行现场打分，并根据打分高低确定中标候选银行。焦作市领导小组出台《受托银行评标方案》，评价内容分投标单位综合能力评价、投标单位的公积金业务合作评价、投标单位承办住房公积金业务的服务承诺、商务标、投标单位对焦作市的金融支持贡献评价和综合评价六个部分，分值为100分；投标单位按照得分顺序，由高到低排名，第1～4名为归集行中标单位，第5～8名为委贷行中标单位。
4. 确定招标程序。住房公积金受托银行招标程序一般包括公告、解答、准备、递交标书、现场评标、开标、中标公示等环节，整个程序必须公开透明，全程接受纪委监委监督。现场评标专家一般包括由住房公积金、财政、人行、银监、金融办、公共资源交易中心等有关部门人员组成，均从专家库中随机抽签确定，人数为7人以上的单数，其中技术、经济等方面的专家不少于三分之二。经过专家评议，现场开标，中标候选银行经公示以后与住房公积金管理部门签订委托协议。协议内容包括受托银行的责任、义务、权利、负责专柜、对接部门、对公积金机构信息化建设和基础设施建设任务等细节。协议签订后，每年（或不定期）对银行进行考核，按照量化指标系数确定下一年是否继续委托。
（二）存在的问题
深圳、焦作、长沙等地在对住房公积金受托银行实施招标试点工作方面积累了许多经验，较好地解决了公积金存款方面“打招呼”“说人情”现象，有利于防控公积金管理过程中的廉政风险，但随着新形势、新情况的发展变化，住房公积金受托银行招标工作仍然存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
1. 缺乏规范的法律依据。虽然2017年住房城乡建设部对《住房公积金管理条例》提出了修改意见，明确了住房公积金委托银行必须进行招标的立法思路，但到目前为止，《条例》修改仍未完成，全国范围内没有出台一套行之有效的住房公积金受托银行招标管理法律法规。各地的试点工作也仅仅处于起步阶段，目前招标工作主要是为了解决公积金管理中的廉政风险，至于金融市场化后公积金存款利率的多少还不是公积金管理部门的主要考量因素，公积金存款利率提升后的增值部分究竟归职工所有，还是公积金管理部门所有，或是二者共有，始终未有法律上的明确规定，这也是此次《住房公积金管理条例》修改迟迟未完成的一个重要原因。由于没有明确的法律法规，各地的试点做法各不相同，难免出现领导干预招投标、围标串标等“假招标”行为；个别地方的标书制作随意简单，招标内容不够详细具体，评标方法不够科学严肃，虽然程序公开公正透明，但结果却不尽人意，导致中标单位只有一家金融机构，引起其他金融机构的无端猜疑。
2. 对受托银行监督、考核难到位。实行招标制度以后，是否能实现招标协议明确的目标任务，是否能有效提高住房公积金风险防范能力和管理服务水平，职工缴存与贷款是否更为便捷，很大程度上取决于住房公积金管理部门对受托银行的监督与考核。目前，各地对受托银行的考核内容一般分为业务管理考评和服务满意率考评两部分，业务管理考核包括受托银行住房公积金金融业务的基础工作、业务办理、财会处理、风险管控、信息化管理等内容，服务满意率考核包括服务环境、服务态度、服务能力、服务效率等内容。一般是一年一考核，考核结果分为优秀、合格、不合格三个等次。然而，无论考核指标体系设置得如何完善，实际考核过程中都难以做到精准到位，受托银行可以根据考核指标体系临时准备，不会在年底考核时出现“硬伤”，导致考核分数难以有效拉开差距。甚至有的住房公积金管理部门要求银行提供办事场地，在管理费等方面依附银行或与银行有利益关系，在考核时只是走走过场。
3. 受托银行重资金存款轻后续管理。实践中，一些银行在未中标之前，想尽办法欲分享公积金存款这块蛋糕，然而，一旦中标，在履行合同义务方面就不再积极。在基本管理服务方面，有的受托银行不及时指定业务分管行长配合支持住房公积金工作，不及时安排专人负责具体业务，不及时维护系统保证各项业务正常办理，在对待客户时也不能做到政策解答准确、服务态度好；在承办住房公积金归集提取管理工作方面，有的银行未按公积金管理部门要求留存纸质资料、办理业务要件不合规、提取条件超出规定提取范围；在承办住房公积金个人贷款管理工作方面，有的银行没有认真审查借款申请人（配偶）身份和贷款资料的真实性、合法性、有效性，没有认真核实个人信用情况，没有认真开展贷后实时监测，及时催收逾期贷款；有的受托银行在住房公积金贷款与银行贷款发生冲突时，优先营销银行贷款。
4. 未中标银行消极抵制。由于住房公积金存款数额较大，事关银行业绩考核和职工利益，原来有公积金业务的银行一旦竞标失败，就会利用外界各种资源进行干扰，阻挠资金划转，不及时提供住房公积金归集、贷款的职工信息，给招标工作造成困扰。同时，未中标银行还会利用自身在房产项目贷款方面的优势，在公积金贷款方面给中标银行制造困难，当一个楼盘的项目贷款不在受托银行，未中标银行就不会释放在建工程抵押权，受托银行就不能发放公积金按揭贷款。譬如，某市通过招标，全市住房公积金存入银行I，而该市大部分的房产项目贷款又在银行II，这样，银行II就不会同意释放在建工程的抵押权，因此，职工就无法在银行I获得住房公积金贷款。
三、推进住房公积金受托银行招标工作的主要建议
1. 建立和完善法律法规，使招标工作有法可依。在《住房公积金管理条例》正式进入修法程序之后，《住房公积金受委托银行招投标管理办法(征求意见稿)》和《操作指引(征求意见稿)》也要加快征求意见并正式印发，为全面启动住房公积金受托银行实行招标制度提供法律依据，明确规定住房公积金管理部门与受托银行的责权利、考核办法、奖励惩罚措施，公积金存款利率提升后的增值收益归属，以及领导干预招标工作的问责办法。各省市还要结合本地实际，出台《住房公积金受托银行招标制度操作细则》，加快推进住房公积金受托银行招标制度的实施。
2. 优化招标流程，规范招标程序。一是成立招标工作管理委员会。管理委员会由政府分管领导任组长，住房公积金管理部门主任任副组长，成员包括住房公积金中心、人民银行、银监、金融办、公共资源交易中心、财政、人社、审计等单位。二是科学制定招标程序。招标程序包括公告、解答、准备、递交标书、现场评标、开标、定标、中标等环节。招标程序要科学合理、公开透明，具有操作性。三是建立省级评标委员会。要建立省级住房公积金招标评委会，建立专家库，评委从专家库中抽签选用。委员会成员应有各地州市住房委员会的代表。四是加强对住房公积金管理部门、招投标机构工作人员及评委进行职业道德教育培训，要求他们廉洁自律，依法依规开展工作。
3. 加强评价考核，督促履行承诺。招标后，住房公积金管理机构与受托银行签订《住房公积金委托管理协议》，协议要明确双方的权利和义务、诚信行为和服务承诺等。为了确保住房公积金业务的健康发展，加强对银行评价考核最为关键。考核内容主要有受托银行综合能力评价、住房公积金业务合作评价、承办住房公积金业务服务承诺和受托银行诚信行为等方面的内容。考核坚持平时考核与年底考核相结合的方式，平时考核要更加注重受托银行有无专人负责业务，是否频繁更换经办人员，系统维护是否及时，是否及时办理资金划拨与送达各类票据，是否做到政策解答准确、服务态度好、办事效率高，有无投诉现象发生等内容。要建立银行信用考核机制，督促受托银行履行承诺，对受托银行违反信用行为和服务承诺等进行全程记录，实行“黑名单”制度，并定期向社会公布。同时，要构建各方都遵守招标制度的社会环境，落标企业也要接受现实，不得消极抵制招标制度、妨碍住房公积金存贷业务交接。
4. 强化信息公开，完善监督体系。一是强化招标投标程序的监督。纪委监委、监管机构、公证等部门应认真履行职责，对招投标公告、评委抽取、投标、开标、评标、定标、合同签订等具体环节进行严格把关，对招标过程中进行事前、事中、事后的全方位监督，确保招标工作的公开、公平、公正。二是定期开展业务监督检查。上级监管部门每年组织对住房公积金业务管理、政策执行、风险控制和规范服务等工作开展检查。对检查和审计中发现的问题，责令整改并通报领导机构。对拒不整改的，约谈管委会和住房公积金管理中心负责人。四是加快监管系统建设。按照住建部的统一部署，加强住房公积金管理系统建设，实现上级监管部门、管理部门和受托银行联网，既强化日常监督，又掌握管理系统数据的主动权。
5.在招标基础上逐步探索成立国家住房银行。对受托银行进行招投标试点改革，有利于缓解住房公积金“委托—代理”管理模式的弊端，一定程度上可以防范腐败风险、实现住房公积金的保值增值。但从长远看，对住房公积金管理部门进行改革，赋予其银行职能，才能从根本上改变委托管理的制度弊端，防范招标制度实施后又可能出现的串标、陪标、银行只重视招标过程而不重视业务质量改善等新问题。为此，应在招标试点改革的基础上，逐步探索建立全国统一的国家住房银行，对住房公积金在全国范围进行统一存、贷管理，形成规模经济，提高资金使用效率。
作者：彭梦春
作者单位：中共张家界市委党校
来源：《招标采购管理》